自然资源与国土规划数据成果的知识产权保护研究

作者：隆天厦门办公室

一、引言

自然资源与国土规划数据成果作为国家重要的基础性信息资源，在推动经济发展、保障社会民生、助力生态保护以及支撑国土空间科学布局等方面发挥着关键作用。从城市规划编撰中精准的土地利用数据，到自然资源调查里详细的矿产、森林资源分布信息，这些数据成果凝聚着大量人力、物力与智力投入。在大数据与数字经济蓬勃发展的当下，对其进行有效的知识产权保护，不仅是对数据创造者与拥有者权益的尊重，更是激发创新活力、促进数据产业规范有序发展以及维护国家信息安全的必然要求。深入研究该领域数据成果的知识产权保护，对于完善国家知识产权保护体系、提升国土空间治理能力现代化水平具有重要的现实意义 。

二、自然资源与国土规划数据成果概述

2.1 数据成果类型

自然资源与国土规划数据成果类型丰富多样。基础测绘数据是其中的重要组成部分，涵盖了大地测量数据，精确测定地球表面的平面位置和高程，为后续各类测绘工作奠定基础；地形测量数据详细描绘地形地貌特征，如山体、河流、平原等的形态与位置；航空航天遥感影像数据则从高空或太空视角，以影像形式直观呈现地表信息，可用于大范围的资源监测与土地利用分析 。

基础调查数据涉及多个方面。土地调查数据明确土地的权属、用途、面积等关键信息，是土地资源管理的核心依据；矿产资源调查数据记录了矿产的种类、储量、分布范围等，对于矿业开发与资源战略规划至关重要；森林资源调查数据包含森林面积、蓄积量、树种组成等，为林业生态保护与可持续发展提供支撑 。

在国土规划领域，城市规划编撰数据包含城市功能分区规划、交通网络规划、公共设施布局规划等内容，指引着城市的有序建设与发展；区域规划数据从宏观层面统筹区域内的产业布局、人口分布、基础设施建设等，促进区域协调发展 。

2.2 数据成果特点

这些数据成果具有显著特点。

一是权威性，其获取往往依托政府部门主导的专业调查与严谨测绘工作，遵循严格的技术标准与规范，数据来源可靠、质量有保障，为各类决策提供坚实依据 。

二是复杂性，数据涉及多学科知识与多领域信息，从自然科学的地质、生态知识，到社会科学的城市规划、经济发展理念，不同类型数据相互交织，在采集、处理与分析过程中需要综合运用多种技术手段与专业方法 。

三是动态性，自然资源与国土空间处于不断变化之中，如土地用途变更、资源储量消长、城市建设推进等，这要求数据成果持续更新，以准确反映现实状况，为实时决策提供时效性强的信息 。

四是高价值性，其对国家经济社会发展具有重要价值，能为资源合理开发利用、国土空间优化配置、重大项目规划建设等提供关键支持，在推动产业发展、提升城市竞争力等方面发挥不可替代的作用 。

三、自然资源与国土规划数据成果知识产权保护现状

3.1 相关法律法规规定

目前，我国已构建起一系列涉及自然资源与国土规划数据成果知识产权保护的法律法规体系。《中华人民共和国著作权法》在一定程度上涵盖了对具有独创性的数据汇编成果的保护。若数据成果在收集、整理、编排上体现了创作者独特的选择与安排，构成智力创作成果，则可受著作权法保护 。

《中华人民共和国测绘法》明确规定测绘成果知识产权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。对测绘成果的汇交、保管、提供、利用等环节进行规范，保障测绘数据成果在合法合规的框架内流转与使用 。

各地方也结合本地实际情况，出台了相应法规。如《江苏省测绘地理信息成果管理规定》，对本省行政区域内测绘成果的汇交、保管、利用等作出细化规定，强调保护测绘成果知识产权，维护权利人合法权益 。《海南省国土空间基础数据管理办法》针对国土空间基础数据，从采集汇交、共享应用到安全管理全流程进行规范，提出对社会资本投资采集的数据知识产权按规定予以保护，实行有偿使用 。

3.2 知识产权保护实践情况

在实践中，各地积极探索数据成果知识产权保护举措。部分地区建立了测绘地理信息成果汇交管理机制，要求项目出资人或承担单位在规定时间内将成果副本或目录汇交至相关部门，便于成果的集中管理与共享利用，同时也为知识产权保护提供基础支撑 。

一些地方政府推动国土空间基础数据库与信息平台建设，如海南省打造国土空间基础数据库作为智慧海南、数字政府的统一底座，通过平台对数据进行统一管理与应用，在保障数据安全的前提下，明确数据产权归属，促进数据合法共享 。

在数据交易方面，部分地区尝试建立数据交易场所与规则。尽管自然资源与国土规划数据成果交易相对复杂，但已有探索为其知识产权在交易环节的保护提供思路，如明确交易主体权利义务、规范交易流程，确保数据知识产权在流转过程中的权益实现 。

3.3 司法实践探索

司法实践为自然资源与国土规划类数据成果的知识产权保护提供了重要指引。例如，在 “科睿唯安诉梅斯医药案” 中，法院明确了经过独创性选择和编排的数据库（如引证报告数据库）可作为汇编作品受《著作权法》保护，保护的核心在于其选择和编排的独创性表达，而非数据内容本身。该案也确立了帮助侵权的认定规则，并对合理使用的边界进行了探讨。而在 “道道通诉凯立德案” 中，法院则深入阐释了导航电子地图作为地图作品的独创性所在，即在于对地物、地貌、信息点的实地勘查、筛选、取舍以及表达方式，特别是其中包含的 “暗记”、非标准表述、错误、特殊取舍等个性化特征，并运用 “接触 + 实质性相似” 原则认定侵权成立。

这两个案例分别从数据库汇编作品和地图作品的角度，为自然资源与国土规划领域具有类似特征的数据成果（如经过系统整理和编排的资源调查数据库、基础测绘数据库、规划成果数据库等）寻求著作权法保护提供了重要参考。例如，基础调查数据经标准化编排形成的数据库可参照 “科睿唯安案” 主张汇编作品保护，而基础测绘数据中的地形图、城市规划图等可结合 “道道通案” 中地图作品的独创性标准进行权益主张。

四、自然资源与国土规划数据成果知识产权保护存在的问题

4.1 法律法规不完善

现有法律法规在数据成果知识产权保护方面存在诸多空白与模糊之处。在数据权利界定上，数据的所有权、使用权、收益权等权利边界不够清晰。对于自然资源与国土规划数据成果，政府部门、数据采集单位、数据使用单位等各方权利分配缺乏明确规定，导致实践中常出现权利争议。司法实践如“科睿唯安案”和 “道道通案” 均凸显了界定数据成果独创性（是保护的前提）以及区分 “思想 / 事实”（不受保护）与 “独创性表达”（受保护）的复杂性。对于包含大量客观地理信息或资源信息的数据成果，其独创性认定标准（如 “道道通案” 强调的个性化取舍、表达）以及权利边界（如 “科睿唯安案” 区分数据内容与编排）在实践中存在较大争议和模糊地带。

在侵权认定与赔偿标准方面，由于数据成果侵权形式多样且隐蔽，传统侵权认定规则难以完全适用。对于未经授权的数据复制、篡改、传播等侵权行为，如何准确认定侵权责任以及确定合理的赔偿金额，缺乏具体可操作的法律指引，使得权利人维权困难 。案例也揭示了侵权认定的技术难度。“道道通案” 展示了在海量数据中通过特定 “暗记”、错误、独特取舍等个性化特征证明 “实质性相似” 的取证和认定挑战。“科睿唯安案” 则涉及帮助侵权（链接行为）的过错认定及合理使用（少量引用）的边界判定问题。赔偿标准的确定同样困难，“道道通案” 一审判决 1000 万，二审基于更审慎的考量调整为 100 万加合理费用，反映出此类高价值数据成果侵权损失或获利精确计算的现实困境。

此外，随着大数据、人工智能等新技术发展，新的数据成果形式不断涌现，如基于人工智能算法生成的国土空间预测数据，现行法律法规在对这类新兴数据成果的保护上存在滞后性，无法及时为其提供充分法律保障 。

4.2 管理体制不健全

当前，自然资源与国土规划数据成果管理涉及多个部门，如自然资源部门、测绘地理信息部门、住建部门等，部门之间职责划分不够清晰，存在职能交叉与管理空白现象。在数据成果知识产权保护上，易出现推诿扯皮或重复管理问题，降低保护效率 。数据共享不畅不仅影响利用效率，也阻碍了知识产权的有效管理和保护。例如，“科睿唯安案” 中侵权方利用境外网站链接获取数据，部分原因在于合法获取渠道（如特定图书馆）有限且受限，侧面反映了数据流通共享机制的不完善。

不同部门间数据共享机制不畅，数据孤岛现象严重。各部门基于自身业务需求采集、存储数据，缺乏统一的数据标准与共享平台，导致数据在部门间流通困难，既影响数据的综合利用价值，也为知识产权保护带来挑战，难以从整体上对数据成果知识产权进行有效管理与保护 。

同时，数据成果知识产权管理专业人才匮乏。相关管理部门中，熟悉知识产权法律、数据管理技术以及自然资源与国土规划业务的复合型人才短缺，难以应对日益复杂的数据成果知识产权保护工作需求，在政策制定、执法监督等方面存在专业能力不足问题 。

4.3 技术安全风险高

数据存储与传输过程面临诸多安全隐患。网络黑客攻击手段不断翻新，可能非法入侵数据存储系统，窃取或篡改自然资源与国土规划数据成果，造成知识产权侵权与数据泄露风险。例如，黑客通过恶意软件攻击测绘地理信息数据存储服务器，获取高精度地理坐标数据，用于非法测绘或商业用途 。

数据加密与访问控制技术有待加强。部分数据存储单位采用的加密算法强度不够，易被破解；访问控制机制不完善，存在权限设置不合理、身份认证漏洞等问题，导致未经授权的人员能够轻易获取数据，威胁数据成果知识产权安全 。

此外，随着云计算、边缘计算等新兴技术在数据处理中的应用，数据存储与计算模式发生变化，带来新的技术安全挑战。如在云计算环境下，数据存储在云端服务器，数据所有者对数据的物理控制权减弱，增加了数据被滥用或泄露的风险，如何在新的技术架构下保障数据成果知识产权安全成为亟待解决的问题 。

4.4 知识产权保护意识淡薄

部分数据采集与使用单位对知识产权保护重视不足，在数据采集过程中，未充分考虑数据来源的合法性以及知识产权归属问题，存在未经授权采集受保护数据的风险。例如，一些企业在进行土地开发前期调研时，非法获取他人已有的详细土地测绘数据，侵犯原数据所有者知识产权 。

在数据使用环节，部分单位缺乏对数据成果知识产权的尊重，随意复制、传播、篡改数据，未按规定获得授权许可或支付相应费用。一些政府部门在项目合作中，对共享的数据成果知识产权保护措施执行不力，导致数据被不当使用与扩散 。“科睿唯安案” 中被告辩称其链接的数据来源于公开网站（greensci.net），以及少量引用属于合理使用，反映出其对数据库汇编作品权利范围（涵盖核心数据整体）及授权必要性的认识不足。“道道通案” 中被告的抄袭行为则属于对他人巨大智力投入成果的恶意侵占，更是知识产权意识严重缺失的表现。

公众层面，对自然资源与国土规划数据成果知识产权保护的认知普遍较低，未意识到此类数据成果蕴含的知识产权价值，在日常生活中可能因无意行为造成侵权，如在网络上随意传播未经授权的地理信息图片等 。

五、自然资源与国土规划数据成果知识产权保护的完善建议

5.1 完善法律法规体系

立法部门应加快制定专门针对数据知识产权保护的法律法规，明确自然资源与国土规划数据成果的权利属性与权利归属。确立以数据生成者、采集者、加工者等在数据创造过程中的贡献为基础的权利分配原则，清晰界定政府部门、企业、科研机构等不同主体在数据成果知识产权中的权利份额。应充分借鉴 “科睿唯安案” 和 “道道通案” 的司法经验，在立法或司法解释层面进一步细化对具有汇编性质的数据成果（数据库）和具有地图性质的数据成果（空间地理信息数据库、规划图）独创性的认定标准，清晰界定受保护的独创性表达范围（如选择标准、编排结构、特定标记、个性化取舍与表达），明确区分不受保护的基础事实数据。

细化侵权认定标准与赔偿规则。结合数据成果侵权特点，制定详细的侵权行为认定细则，涵盖数据的非法获取、使用、传播、篡改等各类侵权情形。建立合理的赔偿标准确定机制，综合考虑数据成果的市场价值、侵权行为的恶劣程度、权利人的损失等因素，提高侵权成本，切实保障权利人合法权益 。针对海量数据成果侵权取证难的问题，可参考 “道道通案” 采用的 “特定个性化特征比对”（如虚设地址、特定错误、非标准表述、“暗记”）和 “整体比对” 原则，以及 “科睿唯安案” 对帮助侵权过错认定的考量因素（行业认知、注意义务），制定更具操作性的侵权认定指引。赔偿规则应充分考虑此类数据成果的高投入、高价值特性（如“道道通案” 二审考量的制作投入、市场占有率、侵权性质、拒不提供账册等因素），探索更科学的计算方法和法定赔偿幅度，提高侵权成本。

及时修订现有法律法规，以适应新技术发展带来的数据成果形式变化。针对人工智能生成数据、区块链存储数据等新兴数据形态，明确其知识产权保护规则，将其纳入法律保护范畴，为数据产业创新发展营造良好法治环境 。

5.2 优化管理体制

整合相关部门职能，明确各部门在自然资源与国土规划数据成果知识产权保护中的职责分工。建立以自然资源部门为主导，测绘地理信息、住建、司法等多部门协同配合的管理体制，加强部门间沟通协调，形成保护合力 。

构建统一的数据共享平台，制定统一的数据标准与规范。打破部门间的数据壁垒，促进数据在各部门间安全、有序流通共享。通过平台对数据成果的流转进行全程监管，记录数据的使用情况、授权信息等，为知识产权保护提供数据支撑。建立规范、安全的共享平台，有助于减少对未经授权第三方来源（如 “科睿唯安案” 中的greensci.net）的依赖，从源头上规范数据流通，降低侵权风险。

加强数据成果知识产权管理专业人才培养。鼓励高校开设相关专业课程，培养具备知识产权法律知识、数据管理技术以及自然资源与国土规划专业知识的复合型人才。同时，加强对在职人员的培训，定期组织业务培训与交流活动，提升管理部门工作人员的专业素养与业务能力 。

5.3 强化技术保护措施

加大对数据存储与传输安全技术研发的投入，采用先进的加密算法对自然资源与国土规划数据成果进行加密存储，确保数据在存储过程中的保密性与完整性。例如，应用量子加密技术，提高数据加密强度，有效抵御黑客攻击 。

完善访问控制机制，采用多因素身份认证、生物识别技术等先进手段，对数据访问人员进行严格身份验证，根据用户角色与权限精准授予数据访问权限，防止未经授权的访问 。

针对新兴技术应用带来的安全风险，制定相应技术安全规范与标准。在云计算应用中，明确云服务提供商的数据安全责任，加强对云端数据的监管；在边缘计算环境下，建立数据安全防护体系，保障边缘节点数据处理与传输的安全 。同时，定期开展数据安全风险评估与应急演练，及时发现并解决潜在安全问题，提高应对突发安全事件的能力 。

5.4 提升知识产权保护意识

加强对数据采集与使用单位的宣传教育，通过组织专题培训、发布典型案例等方式，强化其知识产权保护意识。促使单位在数据采集前，严格审查数据来源合法性，签订相关知识产权协议；在数据使用过程中，依法依规获取授权，规范数据使用行为。应结合 “科睿唯安案”、“道道通案” 等典型判例强化宣传教育，使相关主体深刻认识到：1) 经独创性编排的数据成果整体受法律保护，其核心数据子集（如 “科睿唯安案” 中全部 IF 因子数据）亦可能受保护；2) 使用他人数据成果（即使是客观信息）必须尊重其独创性表达和编排，遵守授权许可；3) 地图类成果的独创性体现在个性化勘查、取舍和表达上，抄袭 “暗记”、错误、独特表述等均属侵权；4) 提供指向侵权内容的链接可能承担帮助侵权责任；5) 侵权行为将导致严重的法律后果，包括高额赔偿（如 “道道通案” 的百万赔偿）。通过剖析案例，提升全行业对数据成果知识产权价值的认知和尊重。

面向公众开展自然资源与国土规划数据成果知识产权保护宣传活动，利用网络媒体、社交媒体、公益广告等多种渠道，普及相关知识，提高公众认知水平。鼓励公众参与监督数据成果知识产权侵权行为，营造全社会尊重知识产权的良好氛围 。

推动行业协会发挥积极作用，制定行业自律规范，引导行业内企业与单位加强知识产权保护。对遵守规范的企业给予表彰，对违反规范的行为进行行业内通报批评，通过行业自律促进数据成果知识产权保护水平提升 。

六、结论

自然资源与国土规划数据成果的知识产权保护是一项复杂而系统的工程，对于国家的经济发展、社会稳定和信息安全具有不可忽视的重要意义。在法律法规、管理体制、技术安全及保护意识等方面存在的问题，并针对性地提出完善法律法规体系、优化管理体制、强化技术保护措施、提升保护意识以及加强国际合作与交流多维度的动议，有望构建起全面、高效、适应时代发展需求的知识产权保护体系。这不仅能够切实保障数据创造者与拥有者的合法权益，激发创新活力，推动数据产业健康发展，还能为我国自然资源合理开发利用、国土空间科学规划与治理提供坚实有力的数据支撑与制度保障，助力国家在数字化时代实现高质量、可持续发展 。

注释：

[1]  一审案号：（2019）沪0104民初2392号；二审案号：（2020）沪73民终531号；

[2]  案号：（2008）粤高法民三终字第290号。